Tradicionalmente ha existido una
amplia brecha entre las facultades formales e informales del jefe del poder
ejecutivo dado al prolongado predominio del partido oficial (PRI), los
presidentes de México han sido mucho más poderosos de lo que se deduciría mediante
el análisis de sus prerrogativas constitucionales.
Una de las causas de la debilidad
del poder legislativo ante el poder ejecutivo en la época del gobierno del PRI
fueron las facultades informales extraordinarias del presidente de México
cuentan con raíces institucionales, pues se derivan de los sistemas de partidos
y electoral y de los incentivos que dichos sistemas han creado y no del abuso
de poder o de la usurpación de facultades por parte de la presidencia. Otra
causa fue que, el sistema político mexicano no ha concluido su ya prolongada transición.
La liberación del sistema político se da en 1988, cuando la Cámara de Diputados
experimento el primer cambio profundo en su composición, un cambio que privo al
partido del presidente de la mayoría de dos tercios necesaria para modificar la
Constitución. El hecho de que el partido del presidente perdiera la mayoría en
el Congreso significa que las facultades formales comenzaran a desempeñar un
papel más importante en las relaciones entre los poderes ejecutivo y
legislativo.
Las relaciones entre los poderes
ejecutivos y legislativos en el pasado es de un dominio absoluto del ejecutivo
sobre un Congreso que no ha estado a la altura de las facultades que le otorga
un Congreso que no ha estado a la altura de las facultades que le otorga la Constitución.
Su autoridad para legislar y supervisar ha sido pobre. La facultad para
legislar es lo suficientemente amplia y, de las tres ramas de gobierno, el
poder legislativo es el que cuenta con el mayor numero de prerrogativas en las
esferas económica, político-administrativa, judicial y social. A pesar de todas
las facultades que tiene el Congreso, este se encuentra limitado en su accionar
ante el ejecutivo.
En el periodo clásico del sistema
político mexicano el Congreso Mexicano aparece como una institución débil y
subordinada. Esto no solo se trataba porque los legisladores raramente hayan
sido los que daban origen a iniciativas de ley, sino que tampoco desempeñaban
la función de detener o modificar sustancialmente los proyectos de ley enviados
por el ejecutivo. Se podría decir que en general, el presidente podía ignorar a
la Cámara de Diputados y decretar su propio presupuesto en caso de una
urgencia, el Congreso abandono su función como vigilante del gasto público desde
1954.
La vigilancia de las facultades
presidenciales por parte del Congreso tampoco ha sido una práctica. Al poder legislativo
se le otorgaron facultades específicas y directas para vigilar los actos del
poder ejecutivo. Tal autoridad abarca áreas que van desde la confirmación de
nombramientos hasta la facultad para acusar al jefe del ejecutivo por traición a
la patria y ofensas graves en contra del orden común.
Debido a esto, el Congreso, lejos
de hacer efectivo el principio de la separación de poderes, ha contribuido en
gran medida a la obstrucción de dicho principio y repetidamente ha renunciado a
sus funciones fundamentales de legislación y vigilancia del poder ejecutivo.
Hay dos factores que contribuyen
a explicar el hecho de que el Congreso no cumpla con su función constitucional
y que renuncia a sus facultades a favor del ejecutivo, el poder Ejecutivo:
·
Se ha asegurado para sí mismo el apoyo de grandes
contingentes de legisladores.
·
Ha hecho que el interés de los legisladores resida en
actuar no como un poder de contrapeso del ejecutivo, sino, como aliado o agente
permanente de este ultimo.
El poder ejecutivo ha generado
grandes mayorías para su partido interfiriendo en la competividad del sistema,
mediante su intromisión en la legislación partidaria y electoral. Una vez
electos, se ha asegurado la lealtad de una estructura de incentivos que hacen
que el interés de los legisladores resida en satisfacer los intereses del
ejecutivo.
Con la aprobación de la Ley
Electoral de 1946, la manipulación de los resultados electorales y las
decisiones relacionadas con quien podía participar y como podía llevarse a cabo
la participación fueron colocadas incondicionalmente bajo el control del
ejecutivo. Esto garantizo que el Congreso estuviese formado por grandes mayorías
del partido del presidente. El sistema de partidos resultante se caracterizo
por ser hegemónico.
Otras tres características que se
combinaron para fortalecer al poder ejecutivo frente al Congreso fueron:
·
Un partido altamente centralizado y disciplinado capaz
de controlar la selección de candidatos.
·
La coincidencia de la presidencia del país y de la
presidencia del partido oficial en la misma persona.
·
La clausula de la no reelección.
A pesar de las estipulaciones
constitucionales relativas a la facultad del presidente (proyectos de ley,
poder de veto, prerrogativas presupuestarias), el Congreso mexicano sobresale
como una institución fuerte. El derecho exclusivo de presentar proyectos de ley
que se otorga al jefe del poder ejecutivo únicamente se refiere a la esfera
presupuestaria.
Los indicadores para medir la
capacidad legislativa del poder ejecutivo se relacionan con el origen de las
iniciativas de la ley, la medida en que son modificadas y la tasa de aprobación.
En el periodo de 1940 a 1970, ninguna iniciativa del ejecutivo fue rechazada
por la Cámara de Diputados, esto no significa que todas las iniciativas del
poder ejecutivo fueran aprobadas o no sufrieran modificaciones.
Las cosas cambiaron cuando las atípicas
elecciones de 1988 dieron al traste con todas las expectativas. El resultado
fue el partido del presidente perdió por primera vez la mayoría necesaria para
modificar la Constitución y solo obtuvo nueve escaños más que la mayoría simple
necesaria para aprobar leyes. En 1997, las elecciones legislativas produjeron
el primer gobierno divido en la historia del PRI.
De 1952 a 1997, el poder
ejecutivo fue el promotor más activo de iniciativas de ley, pero a medida que
los partidos de oposición lograron mayores espacios en la Cámara de Diputados,
la presentación de proyectos de ley por parte de las fracciones de estos
partidos en el Congreso aumento marcadamente.
En 1997 y 1998, el presidente
tuvo que establecer una alianza con un partido de oposición en el Congreso para
lograr que se aprobara el proyecto del presupuesto de egresos. Parece evidente
que aun sin una reforma que altere la distribución de los poderes formales, el
dominio del poder ejecutivo sobre la rama del legislativo ya ha sufrido cambios
como resultado de la nueva composición del Congreso. La nueva pluralidad del
Congreso ha generado cambios orgánicos que tienen muchas probabilidades de
provocar que el Congreso se vuelva mas democrático y adquiera una mayor fuerza
institucional.
De 1929 a 1988, el PRI no solo había
dominado todas las comisiones, sino que también había tenido la presidencia de
todas. Debido a las amplias mayorías y a la disciplina del partido del
presidente, no ha habido necesidad de recurrir al poder de veto para sacar
adelante la agenda del poder ejecutivo.
En México, el ejecutivo puede
nombrar y destituir libremente a la mayoría de los integrantes del gabinete.
En lo que respecta a cuestiones
presupuestarias, el Congreso de México parece tener carta blanca. Su facultad
para aprobar, modificar o rechazar la Ley de ingresos y el Presupuesto de
egresos le otorga una autoridad mucho mayor que la que poseen la mayoría de las
legislaturas en América Latina. La única restricción significativa en este caso
consiste en que la Constitución prescribe un presupuesto equilibrado. El
presidente no tiene poder de veto sobre el renglón de gastos del presupuesto,
pues se trata de un proyecto de ley que debe ser aprobado únicamente por la Cámara
de Diputados.
El comportamiento de los miembros
del Congreso también es de capital importancia para determinar el equilibrio de
poder entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno. En el caso de México,
el comportamiento de los legisladores, en especial de los pertenecientes al
partido del presidente, ha sido determinante en el limitado papel desempeñado
por el Congreso y en su dominio por el ejecutivo.
Los poderes partidistas dependen
principalmente del número de partidos en el sistema político, de las reglas
electorales y de las normas internas de los partidos. En el caso de México,
todas estas determinantes concurren para incentivar la disciplina y la lealtad
partidistas al líder del partido, el presidente en turno.
La disciplina respecto del
ejecutivo ha dependido de una serie de instituciones y prácticas políticas,
entre las que sobresalen dos:
·
El carácter no competitivo o semicompetitivo del
sistema, que ha determinado un alto grado de certidumbre en el existo electoral
de los candidatos del PRI y restringido severamente las opciones fuera del
partido oficial.
·
El control del ejecutivo sobre el proceso de selección
de candidatos y, así, sobre la circulación de cuadros políticos en los cargos
de administrativos, partidistas y de elección popular.
La distribución de los cargos
disponibles se encontraba con toda claridad bajo el control del ejecutivo. Por
supuesto, la lealtad y la disciplina pueden solicitarse prometiendo puestos en
cargos que no sean de elección popular, de los que el presidente controla
literalmente miles.
México pertenece a ese tipo de
sistemas en el que hay un postulador de lo candidatos. El sistema no permite
que los candidatos participen sin la aprobación del partido.
La apertura al sistema a la competencia no solo afectara la fuerza del
postulador sino que incluso puede alterar la posición del jefe del poder ejecutivo
como el postulador supremo. El aumento de la competencia está destinado a
alterar tanto el control de la selección de candidatos como la disciplina, por
dos razones principales. La primera, porque la opción de salida puede ser usada
inmediatamente si un miembro del PRI no se ve bendecido con la postulación; la
segunda, porque en un contexto a un candidato con buenas posibilidades de éxito
electoral, esto es, se ve constreñido por las preferencias esperadas de los
votantes.
Las bases para sostener el
complaciente comportamiento y la disciplina tradicionales que los gobernadores
han mostrado frente al jefe del poder ejecutivo están desapareciendo rápidamente.
El Comité Ejecutivo Nacional, es el órgano del partido que debe aprobar y
autorizar las convocatorias para la selección de candidatos a todos los cargos
de elección popular.
Con los cambios en el sistema de
competencia electoral, se han establecido las condiciones para que el partido
asuma su función de determinar quiénes serán los candidatos y, así, transformas
su anterior subordinación al presidente.
El resultado de las elecciones de
julio de 1997, produjo el primer gobierno dividido en la historia posterior a
la Revolución y el PRI sufrió la derrota en tres de las siete gubernaturas en
disputa.
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