Gobierno divido en Mexico entre la pluralidad y la eficacia

Las elecciones federales del 2 de julio de 2000 cerraron el ciclo del cambio político en México. El largo proceso de transición a la democracia concluyo así con la alternancia del partido que mantuvo el poder por más de siete décadas. Por segunda vez se vivirá el accionar de un presidente sin el apoyo de un partido político mayoritario en el Congreso.

Por diversas razones, el esquema de control político permitió siempre a los presidentes emanados del PRI operar sus gobiernos desde la certidumbre de una mayoría parlamentaria. Hoy esos viejos modelos de convivencia se han agotado y su lugar lo ocupan la diversidad política, el contrapeso de la representación ciudadana y una cada vez más presente acción de control del Poder Legislativo.

La democracia contemporánea enfrenta desafíos que tiene que ver con su propia dinámica: la configuración de los gobiernos, el sentido de la representación política, la formación de mayorías, el papel de la oposición, así como la pluralidad y la eficacia de la división de poderes.

La división de poderes nació de la clásica propuesta de Montesquieu, quien llamo obra maestra de la legislación a “un gobierno moderado donde las fuerzas políticas adquieren un orden, donde tuvieran un contrapeso y un lastre que las equilibrara, que las pusieran en estado de resistir unas a otras”.

Para el constitucionalismo norteamericano, la división de poderes era la condición necesaria para el funcionamiento de una democracia; dividir el poder era entonces imperativo legal para evitar que las facciones (porque ciertamente los partidos políticos no figuraban aun como los actores principales de la democracia) monopolizaran el poder. El éxito de la formula de la división de poderes estaría justamente asegurado en un atinado diseño de pesos y contrapesos en el ejercicio del poder político.

La democracia representativa requiere de una difícil formula de equilibrio entre mayoría y minorías; el funcionamiento del orden democrático se observa así complejo y contradictorio. Complejo porque su primera misión es la de construir una mayoría en una sociedad heterogénea y diversa, para que gobiernen los mas, y contradictorio porque la misma idea democrática supone el respeto de las minorías, el derecho a existir y disentir de los menos. La construcción de mayorías (al menos de mayorías parlamentarias), a fin de que gobiernen quienes tuvieron más votos; mientras que el pluralismo se gobierne también escuchando y atendiendo a quienes tuvieron menos sufragios.

Las virtudes del orden democrático no se reducen a que los ciudadanos elijan a sus representantes y a través ellos participen en el diseño de las leyes, en la toma de decisiones y en la hechura de las políticas publicas; sino también, y principalmente, en la posibilidad de ejercer el control sobre la actuación de quienes gobiernan. La tarea de vigilar a los gobernantes tiene que ser con la presencia de un agente, cuya misión es justamente moderar los excesos del gobierno y criticar aquellas acciones que puedan operar en contra de los electores: la oposición.

La oposición es necesaria y juega en todos los regímenes democráticos un papel vital para la estabilidad del gobierno. Es complemento insustituible del orden democrático. La oposición en las democracias contemporáneas cumple también, entre otras funciones, la de oxigenar el debate público y constituirse en una alternativa solida para disputar el poder. Su tarea e no dejar el campo libre al Gobierno, sino estimular la buena conducción de los asuntos políticos; parte de su trabajo implica entonces evitar que los errores le salgan gratis a un gobierno que eventualmente puede volverse ineficaz o corrupto.

En los regímenes democráticos, ya sean parlamentarios o presidenciales, la diversidad política, la pluralidad social y la extensión del sufragio, así como la introducción de variantes en la manera de transformar los votos en escaños de representación, han traído consigo un fenómeno asociado: la generación de gobiernos en minoría parlamentaria. La formación de los gobiernos son en sistemas parlamentarios, por ejemplo, existe una alienación casi automática en el poder, porque el partido o la coalición parlamentaria mayoritaria es justamente la que hace gobierno. En tanto en la democracia presidencial, como señalamos, opera la separación entre las ramas que integran al gobierno y no necesariamente existe una identidad entre el Legislativo y el Ejecutivo.

Cuando los federalistas pensaron el sistema presidencial norteamericano, lo hicieron persuadidos de que la relación Ejecutivo-Legislativo era el centro de gravedad para la salud y la estabilidad política de un régimen democrático. El presidencialismo, la formación de mayorías parlamentarias ha sido un fenómeno necesariamente asociado, entre otras variables, al desarrollo de los sistemas de partidos. La formación de mayorías parlamentarias en la democracia presidencial es un factor importante para explicar su funcionamiento y desempeño, así como uno de los indicadores para comprender su estabilidad. Del conjunto de rasgos característicos de todo sistema presidencial, cuatro de ellos se encuentran directamente vinculados con el problema de la integración de mayorías parlamentarias:

1.    El Ejecutivo y el Legislativo son elegidos de manera directa e independiente: produce una peligrosa doble legitimidad democrática, tanto del presidente, como en los miembros del Congreso, debido a que ambos provienen de una votación donde los ciudadanos directamente los han elegido.

2.    Existen períodos fijos para la duración de sus cargos tanto en el caso del presidente, como de los legisladores: consiste en que, debido a la elección separada, ambos poderes se constituyen de manera independiente, y la temporalidad en el cargo es rígida, puesto que no depende de la voluntad del otro Poder como en el parlamentarismo.

3.    El presidente no tiene facultades para disolver el Congreso y 4. El Ejecutivo tiene poder de veto sobre la legislación y ese veto sólo puede ser superado por una mayoría extraordinaria: el corazón de la separación de poderes en el presidencialismo, pero aluden también al margen de maniobra política de ambas ramas del gobierno y a las eventuales esferas de conflicto.

El poder de veto, es siempre polémico, porque se conforma en circunstancias donde el apoyo parlamentario del presidente ha sido superado y se recurre a este dispositivo jurídico, como medida extrema, para frenar una legislación que una mayoría ha decidido. De las bases del presidencialismo descansa el problema de la formación de una mayoría

Los gobiernos donde el partido político que ocupa el Ejecutivo y controla simultáneamente el Legislativo, son el mismo, se han denominado gobiernos unificados. En contrapartida, cuando dos partidos políticos diferentes controlan la Presidencia y el Congreso, respectivamente, se habla de gobiernos divididos. Los gobiernos divididos pueden tener además distintas configuraciones, puesto que el presidencialismo puede ser bicameral o unicameral y, en consecuencia, el control del Congreso por un partido diferente al Ejecutivo puede ser total o parcial.

Los gobiernos divididos tienen así un primer componente partidista y en consecuencia un origen electoral común. El modelo más simple de gobierno dividido se da en presidencialismos con sistemas de partidos bipartidistas, donde el presidente pertenece a una fuerza política y el Congreso es controlado por otra, como claramente sucede en los Estados Unidos. Sin embargo, existen democracias presidenciales que presentan un sistema de partidos multipartidista, donde el número de opciones políticas es superior a dos. Las situaciones no unificadas pueden presentarse por la ausencia de una mayoría parlamentaria. A este tipo de formaciones, consideradas como una clase de gobierno dividido, se les denomina de no mayoría; justamente porque su característica es un partido en el Ejecutivo que no ostenta la mayoría en el Congreso y, al mismo tiempo, un Legislativo donde ningún partido político cuenta con los escaños para constituirse en grupo parlamentario mayoritario.

Como el sistema presidencial más antiguo y estable del mundo, el estadounidense ha visto florecer como ninguno los gobiernos divididos. Ciertamente, las dificultades de la democracia presidencial en Latinoamérica han sido distintas a las que eventualmente han enfrentado los Estados Unidos. Así por ejemplo, mientras en la Unión Americana, desde sus orígenes, la división de poderes obedeció al criterio de los pesos y contrapesos, en América Latina el criterio para dividir el poder se redujo a una lógica de límites funcionales. La consecuencia en el caso norteamericano fue una estructura institucional que inhibía la posibilidad de que un poder invadiera la esfera de otro, mientras que en Latinoamérica la resultante fue una continua tentación para el Ejecutivo y el Legislativo de avasallar al otro poder

Los gobiernos divididos tienen como elementos básicos la dinámica que se entreteje entre el sistema electoral y de partidos. La teoría ha distinguido cinco factores que inciden en la generación de un gobierno dividido:

1.    Voto diferenciado (Split tiket): Es la práctica de los electores mediante la cual deciden votar por un partido en la Presidencia y por otro en el Congreso. Este argumento solo es aplicable en el caso de que las elecciones para Ejecutivo y Legislativo sean concurrentes y ciertamente no explica la generación de gobiernos no unificados en elecciones intermedias, cuando los electores únicamente votan por elegir representantes en el Congreso.

2.    El peso de las agendas local y nacional: Contempla también la fuerza electoral de cada legislador en sus respectivos distritos. Se trata de un fenómeno que se presenta en países donde la reelección consecutiva de los legisladores está permitida y responde a las necesidades de los ciudadanos, de una mayor atención a la problemática local o regional. Si los electores se encuentran más preocupados por las cuestiones de su comunidad que por los del país, y además el candidato al Congreso tiene gran influencia sobre sus electores, será probable que la tendencia local domine a la nacional y la contienda se vuelva más personal que partidista

3.    El ciclo electoral: Hace referencia a un proceso de desgaste que experimenta la figura presidencial luego de su arribo al poder. En este caso, se piensa que comúnmente los presientes llegan al cargo gozando de una amplia popularidad y con un claro mandato de los electores, pero que al transcurrir el gobierno, los ciudadanos experimentan una suerte de desilusión política, porque en su opinión, las acciones y programas del Ejecutivo y su partido no han tenido el impacto que esperaban. Así los electores, en la elección intermedia, le reclaman al mandatario retirándole el apoyo a su partido, buscando con ello moderar ciertas políticas con las que no están satisfechos.

4.    Existencia de expectativas electorales diferentes en la elección de legisladores y Ejecutivo: Habla de un elector racional que decide administrar el sentido de su voto con relación a las expectativas que tiene sobre los candidatos a la Presidencia y al Congreso. En este caso, los ciudadanos generan una preferencia partidista en función de productos gubernamentales específicos.

5.    Ejercicio de moderación político-partidista que los votantes hacen mediante el sufragio: A través del voto los ciudadanos buscan balancear y moderar la presencia parlamentaria de los partidos, y con ello pretenden romper un periodo de dominio partidista.

Estos factores son aplicables tanto en sistemas presidenciales bipartidistas, como multipartidistas. Estos factores son aplicables tanto en sistemas presidenciales bipartidistas, como multipartidistas. La posibilidad del voto diferenciado es solo una condición necesaria para generar gobiernos divididos en las elecciones concurrentes de Ejecutivo y Legislativo, misma que en las elecciones intermedias se halla ausente. En segundo término, el factor de las agendas local y nacional. Los legisladores pueden reelegirse inmediatamente para continuar en el cargo, y donde es posible que los electores dividan su voto en función de sus intereses locales y regionales o nacionales. Pero en el caso de México, esta variable explicativa resulta insustancial, debido a la clausula constitucional que no permite a los legisladores reelegirse en forma consecutiva.

En México como en el resto de América Latina, existe otro conjunto de factores en la conformación de gobiernos divididos. Vale distinguir que una característica básica de las formaciones no mayoría es la falta de claridad en el mandato de los ciudadanos.

Mandato diluido: Sistema de partidos con tres o más fuerzas políticas contribuye enormemente a dispersar el voto de los ciudadanos, y con ello la construcción de una mayoría, que en los sistemas bipartidistas usualmente ocurre y se vuelve una tarea más de los partidos y los grupos parlamentarios que de los electores. En segundo lugar, la configuración institucional que abre o cierra el sistema electoral, puede actuar como un inhibidor de las mayorías y como un catalizador para la pluralidad.

En el caso de México las normas electorales contienen una estructura que puede ser entendida también como un detonante de los gobiernos de no mayoría. Por una parte, existe un conjunto de reglas que podemos denominar como «blandas», que permiten el acceso al mercado político a partidos nuevos o con escasa presencia nacional. Estos partidos, que encuentran en la representación proporcional el incentivo para participar en elecciones, al tiempo que fortalecen el pluralismo, fragmentan la representación. Por otro lado, existe un segundo conjunto de reglas relacionadas directamente con la conversión de votos en escaños, que inhiben la formación de mayorías (22). Es claro que ambos criterios operan en favor de la pluralidad, pero en detrimento de la construcción de una mayoría. En tercer lugar, en sociedades con profundas asimetrías sociales y culturalmente heterogéneas como México, el comportamiento del elector puede diferir del registrado en los Estados Unidos.  

David Mayhew mostró que no existía una diferencia significativa entre la productividad legislativa bajo condiciones unificadas o divididas. Los presidentes que enfrentaban un Congreso opositor, usualmente se las arreglaban para pasar sus proyectos de ley más importantes y en tal sentido, la eficacia del gobierno no se ponía en entredicho. El déficit como consecuencia de un gobierno dividido; un Congreso mayoritariamente opositor buscara modificar la política económica del presidente en los rubros de gasto e impuestos, porque son las variables que afectan el bolsillo de clientelas electorales especificas y porque lo que pretende es ganar simpatías de cara a la siguiente elección.  La imposibilidad de asociar los gobiernos en minoría parlamentaria a la parálisis legislativa, debido a que la mayor parte de las veces, la parálisis ha sido la excepción y no la regla de operación en las situaciones no unificadas.

Dentro de los muchos cambios que experimento el Congreso mexicano como reflejo de nueva pluralidad, los recintos legislativos se convirtieron en autenticas arenas para la discusión de los asuntos públicos. El congreso mexicano fue acercándose al modelo de agente clave del proceso político. Estos cambios supusieron un legislativo extraordinariamente activo, que paso de ser mero testigo de las decisiones políticas y simple sancionador de las leyes propuestas por el presidente, a promotor de las demandas ciudadanas, activista de las políticas públicas y vigilante del Ejecutivo.

En referencia a la idea del conflicto Ejecutivo-Legislativo, la evidencia sugiere que el gobierno de no mayoría en realidad mostro un escaso nivel de conflictividad. A pesar de lo anterior, podemos señalar que se vivieron dos momentos particularmente difíciles en la relación del presidente con los diputados. El primero en el caso del FOBAPROA y la renuncia que solicitaron otros diputados del secretario de Comercio por el asunto del Renave.

Fueron varios los factores que evitaron el choque entre poderes y que la ausencia de mayoría se tradujera en parálisis guberna-mental: 1) el poder de veto que el PRI mantuvo en el Senado; 2) la disciplina de par-tido, presente en todos los grupos parlamentarios; 3) la dificultad para que una coali-ción opositora pudiera perdurar; 4) una moderación del presidente sobre cambios a la legislación; y finalmente 5) el papel que desempeñaron los partidos opositores. A pesar de que el PRI mantuvo la mayoría en el Senado, fueron muy pocos los casos de proyectos de ley enviados por los diputados que el Revolucionario Institu-cional congeló en la Cámara Alta.

Se ha señalado, aunque los gobiernos divididos en Latinoamérica no son causa para el derrumbe de la democracia, si existe evidencia para sostener que en países de reciente democratización, la existencia de coaliciones opositoras hostiles está directamente asociada con la generación de relaciones altamente conflictivas entre el presidente y el Congreso, especialmente ahí donde las oposiciones no han sido minoritarias sino mayoritarias. Los partidos opositores vapuleados y descabezados por una derrota electoral, sufren un acelerado proceso de erosión ideológica, deterioro que pronto puede convertirse en factor de polarización al interior de la organización. Una vez instalada la crisis, los partidos opositores se radicalizan ante el temor de vaciarse electoralmente, porque suponen que de esa manera mantendrán su influencia sobre sus votantes tradicionales. Apuestan por la ortodoxia, bajo la premisa de que el más fundamentalista tendrá mejores posibilidades de sobrevivir y de que en el rescate de su pureza ideológica estriba su propia recuperación. A mayor polarización en una organización política, los riesgos de ruptura se incrementan, y luego de una fractura, es más probable que los nuevos actores parlamentarios, pulverizados y aislados, incurran en prácticas desleales que vulneren la eficacia del gobierno, o eventualmente, se alíen con oposiciones extraparlamentarias (grupos radicales y terroristas), con el único fin de desestabilizar al régimen.

Un gobierno representativo y genuinamente democrático requiere de una oposición para funcionar. Un gobierno que enfrenta una oposición dividida y debilitada, es un gobierno al que los errores le salen gratis, porque en la rendición de cuentas y la fiscalización del Ejecutivo, tareas clave para el buen funcionamiento de toda democracia, la oposición sencillamente no tendría capacidad para intervenir. Ése es justamente el escenario al que México nunca más deberá volver, al de un sistema de partidos con una oposición incapaz de incidir en las decisiones políticas y silenciosas ante los abusos.

Se ha dicho que sería conveniente un cambio en el sistema electoral que reforzara la formula de representación proporcional para volver permanente la existencia de un presidente sin mayoría y de esta manera obligar al Ejecutivo negociar y encontrar soluciones de consenso con otras fuerzas políticas.