Las
elecciones federales del 2 de julio de 2000 cerraron el ciclo del cambio político
en México. El largo proceso de transición a la democracia concluyo así con la
alternancia del partido que mantuvo el poder por más de siete décadas. Por
segunda vez se vivirá el accionar de un presidente sin el apoyo de un partido político
mayoritario en el Congreso.
Por
diversas razones, el esquema de control político permitió siempre a los
presidentes emanados del PRI operar sus gobiernos desde la certidumbre de una mayoría
parlamentaria. Hoy esos viejos modelos de convivencia se han agotado y su lugar
lo ocupan la diversidad política, el contrapeso de la representación ciudadana
y una cada vez más presente acción de control del Poder Legislativo.
La
democracia contemporánea enfrenta desafíos que tiene que ver con su propia dinámica:
la configuración de los gobiernos, el sentido de la representación política, la
formación de mayorías, el papel de la oposición, así como la pluralidad y la
eficacia de la división de poderes.
La división
de poderes nació de la clásica propuesta de Montesquieu, quien llamo obra
maestra de la legislación a “un gobierno moderado donde las fuerzas políticas adquieren
un orden, donde tuvieran un contrapeso y un lastre que las equilibrara, que las
pusieran en estado de resistir unas a otras”.
Para
el constitucionalismo norteamericano, la división de poderes era la condición necesaria
para el funcionamiento de una democracia; dividir el poder era entonces imperativo
legal para evitar que las facciones (porque ciertamente los partidos políticos no
figuraban aun como los actores principales de la democracia) monopolizaran el
poder. El éxito de la formula de la división de poderes estaría justamente
asegurado en un atinado diseño de pesos y contrapesos en el ejercicio del poder
político.
La
democracia representativa requiere de una difícil formula de equilibrio entre mayoría
y minorías; el funcionamiento del orden democrático se observa así complejo y
contradictorio. Complejo porque su primera misión es la de construir una mayoría
en una sociedad heterogénea y diversa, para que gobiernen los mas, y
contradictorio porque la misma idea democrática supone el respeto de las minorías,
el derecho a existir y disentir de los menos. La construcción de mayorías (al
menos de mayorías parlamentarias), a fin de que gobiernen quienes tuvieron más
votos; mientras que el pluralismo se gobierne también escuchando y atendiendo a
quienes tuvieron menos sufragios.
Las
virtudes del orden democrático no se reducen a que los ciudadanos elijan a sus
representantes y a través ellos participen en el diseño de las leyes, en la
toma de decisiones y en la hechura de las políticas publicas; sino también, y
principalmente, en la posibilidad de ejercer el control sobre la actuación de
quienes gobiernan. La tarea de vigilar a los gobernantes tiene que ser con la
presencia de un agente, cuya misión es justamente moderar los excesos del
gobierno y criticar aquellas acciones que puedan operar en contra de los
electores: la oposición.
La oposición
es necesaria y juega en todos los regímenes democráticos un papel vital para la
estabilidad del gobierno. Es complemento insustituible del orden democrático.
La oposición en las democracias contemporáneas cumple también, entre otras
funciones, la de oxigenar el debate público y constituirse en una alternativa
solida para disputar el poder. Su tarea e no dejar el campo libre al Gobierno,
sino estimular la buena conducción de los asuntos políticos; parte de su
trabajo implica entonces evitar que los errores le salgan gratis a un gobierno
que eventualmente puede volverse ineficaz o corrupto.
En
los regímenes democráticos, ya sean parlamentarios o presidenciales, la
diversidad política, la pluralidad social y la extensión del sufragio, así como
la introducción de variantes en la manera de transformar los votos en escaños
de representación, han traído consigo un fenómeno asociado: la generación de
gobiernos en minoría parlamentaria. La formación de los gobiernos son en
sistemas parlamentarios, por ejemplo, existe una alienación casi automática en
el poder, porque el partido o la coalición parlamentaria mayoritaria es
justamente la que hace gobierno. En tanto en la democracia presidencial, como
señalamos, opera la separación entre las ramas que integran al gobierno y no
necesariamente existe una identidad entre el Legislativo y el Ejecutivo.
Cuando los federalistas pensaron el sistema presidencial norteamericano, lo
hicieron persuadidos de que la relación Ejecutivo-Legislativo era el centro de
gravedad para la salud y la estabilidad política de un régimen democrático. El
presidencialismo, la formación de mayorías parlamentarias ha sido un fenómeno
necesariamente asociado, entre otras variables, al desarrollo de los sistemas
de partidos. La formación de mayorías parlamentarias en la democracia
presidencial es un factor importante para explicar su funcionamiento y
desempeño, así como uno de los indicadores para comprender su estabilidad. Del
conjunto de rasgos característicos de todo sistema presidencial, cuatro de
ellos se encuentran directamente vinculados con el problema de la integración
de mayorías parlamentarias:
1. El
Ejecutivo y el Legislativo son elegidos de manera directa e independiente: produce
una peligrosa doble legitimidad democrática, tanto del presidente, como en los
miembros del Congreso, debido a que ambos provienen de una votación donde los
ciudadanos directamente los han elegido.
2. Existen
períodos fijos para la duración de sus cargos tanto en el caso del presidente,
como de los legisladores: consiste en que, debido a la elección separada, ambos
poderes se constituyen de manera independiente, y la temporalidad en el cargo
es rígida, puesto que no depende de la voluntad del otro Poder como en el
parlamentarismo.
3. El
presidente no tiene facultades para disolver el Congreso y 4. El Ejecutivo
tiene poder de veto sobre la legislación y ese veto sólo puede ser superado por
una mayoría extraordinaria: el corazón de la separación de poderes en el
presidencialismo, pero aluden también al margen de maniobra política de ambas
ramas del gobierno y a las eventuales esferas de conflicto.
El
poder de veto, es siempre polémico, porque se conforma en circunstancias donde
el apoyo parlamentario del presidente ha sido superado y se recurre a este
dispositivo jurídico, como medida extrema, para frenar una legislación que una
mayoría ha decidido. De las bases del presidencialismo descansa el problema de
la formación de una mayoría
Los gobiernos donde el partido político que ocupa el Ejecutivo y controla
simultáneamente el Legislativo, son el mismo, se han denominado gobiernos
unificados. En contrapartida, cuando dos partidos políticos diferentes
controlan la Presidencia y el Congreso, respectivamente, se habla de gobiernos
divididos. Los gobiernos divididos pueden tener además distintas
configuraciones, puesto que el presidencialismo puede ser bicameral o
unicameral y, en consecuencia, el control del Congreso por un partido diferente
al Ejecutivo puede ser total o parcial.
Los
gobiernos divididos tienen así un primer componente partidista y en
consecuencia un origen electoral común. El modelo más simple de gobierno
dividido se da en presidencialismos con sistemas de partidos bipartidistas, donde
el presidente pertenece a una fuerza política y el Congreso es controlado por
otra, como claramente sucede en los Estados Unidos. Sin embargo, existen democracias
presidenciales que presentan un sistema de partidos multipartidista, donde el número
de opciones políticas es superior a dos. Las situaciones no unificadas pueden
presentarse por la ausencia de una mayoría parlamentaria. A este tipo de
formaciones, consideradas como una clase de gobierno dividido, se les denomina
de no mayoría; justamente porque su característica es un partido en el
Ejecutivo que no ostenta la mayoría en el Congreso y, al mismo tiempo, un
Legislativo donde ningún partido político cuenta con los escaños para
constituirse en grupo parlamentario mayoritario.
Como
el sistema presidencial más antiguo y estable del mundo, el estadounidense ha
visto florecer como ninguno los gobiernos divididos. Ciertamente, las
dificultades de la democracia presidencial en Latinoamérica han sido distintas
a las que eventualmente han enfrentado los Estados Unidos. Así por ejemplo,
mientras en la Unión Americana, desde sus orígenes, la división de poderes
obedeció al criterio de los pesos y contrapesos, en América Latina el criterio
para dividir el poder se redujo a una lógica de límites funcionales. La
consecuencia en el caso norteamericano fue una estructura institucional que
inhibía la posibilidad de que un poder invadiera la esfera de otro, mientras
que en Latinoamérica la resultante fue una continua tentación para el Ejecutivo
y el Legislativo de avasallar al otro poder
Los
gobiernos divididos tienen como elementos básicos la dinámica que se entreteje
entre el sistema electoral y de partidos. La teoría ha distinguido cinco
factores que inciden en la generación de un gobierno dividido:
1. Voto
diferenciado (Split tiket): Es la práctica de los electores mediante la cual
deciden votar por un partido en la Presidencia y por otro en el Congreso. Este
argumento solo es aplicable en el caso de que las elecciones para Ejecutivo y
Legislativo sean concurrentes y ciertamente no explica la generación de
gobiernos no unificados en elecciones intermedias, cuando los electores únicamente
votan por elegir representantes en el Congreso.
2. El
peso de las agendas local y nacional: Contempla también la fuerza electoral de
cada legislador en sus respectivos distritos. Se trata de un fenómeno que se
presenta en países donde la reelección consecutiva de los legisladores está
permitida y responde a las necesidades de los ciudadanos, de una mayor atención
a la problemática local o regional. Si los electores se encuentran más
preocupados por las cuestiones de su comunidad que por los del país, y además
el candidato al Congreso tiene gran influencia sobre sus electores, será
probable que la tendencia local domine a la nacional y la contienda se vuelva
más personal que partidista
3. El
ciclo electoral: Hace referencia a un proceso de desgaste que experimenta la
figura presidencial luego de su arribo al poder. En este caso, se piensa que
comúnmente los presientes llegan al cargo gozando de una amplia popularidad y
con un claro mandato de los electores, pero que al transcurrir el gobierno, los
ciudadanos experimentan una suerte de desilusión política, porque en su
opinión, las acciones y programas del Ejecutivo y su partido no han tenido el
impacto que esperaban. Así los electores, en la elección intermedia, le
reclaman al mandatario retirándole el apoyo a su partido, buscando con ello
moderar ciertas políticas con las que no están satisfechos.
4. Existencia
de expectativas electorales diferentes en la elección de legisladores y
Ejecutivo: Habla de un elector racional que decide administrar el sentido de su
voto con relación a las expectativas que tiene sobre los candidatos a la
Presidencia y al Congreso. En este caso, los ciudadanos generan una preferencia
partidista en función de productos gubernamentales específicos.
5. Ejercicio
de moderación político-partidista que los votantes hacen mediante el sufragio: A
través del voto los ciudadanos buscan balancear y moderar la presencia parlamentaria
de los partidos, y con ello pretenden romper un periodo de dominio partidista.
Estos
factores son aplicables tanto en sistemas presidenciales bipartidistas, como
multipartidistas. Estos factores son aplicables tanto en sistemas presidenciales
bipartidistas, como multipartidistas. La posibilidad del voto diferenciado es
solo una condición necesaria para generar gobiernos divididos en las elecciones
concurrentes de Ejecutivo y Legislativo, misma que en las elecciones intermedias
se halla ausente. En segundo término, el factor de las agendas local y
nacional. Los legisladores pueden reelegirse inmediatamente para continuar en
el cargo, y donde es posible que los electores dividan su voto en función de
sus intereses locales y regionales o nacionales. Pero en el caso de México,
esta variable explicativa resulta insustancial, debido a la clausula
constitucional que no permite a los legisladores reelegirse en forma
consecutiva.
En México
como en el resto de América Latina, existe otro conjunto de factores en la conformación
de gobiernos divididos. Vale distinguir que una característica básica de las
formaciones no mayoría es la falta de claridad en el mandato de los ciudadanos.
Mandato diluido: Sistema de
partidos con tres o más fuerzas políticas contribuye enormemente a dispersar el
voto de los ciudadanos, y con ello la construcción de una mayoría, que en los
sistemas bipartidistas usualmente ocurre y se vuelve una tarea más de los
partidos y los grupos parlamentarios que de los electores. En segundo lugar, la
configuración institucional que abre o cierra el sistema electoral, puede
actuar como un inhibidor de las mayorías y como un catalizador para la
pluralidad.
En el caso de México las normas electorales contienen una estructura que puede
ser entendida también como un detonante de los gobiernos de no mayoría. Por una
parte, existe un conjunto de reglas que podemos denominar como «blandas», que
permiten el acceso al mercado político a partidos nuevos o con escasa presencia
nacional. Estos partidos, que encuentran en la representación proporcional el
incentivo para participar en elecciones, al tiempo que fortalecen el
pluralismo, fragmentan la representación. Por otro lado, existe un segundo
conjunto de reglas relacionadas directamente con la conversión de votos en
escaños, que inhiben la formación de mayorías (22). Es claro que ambos
criterios operan en favor de la pluralidad, pero en detrimento de la
construcción de una mayoría. En tercer lugar, en sociedades con profundas
asimetrías sociales y culturalmente heterogéneas como México, el comportamiento
del elector puede diferir del registrado en los Estados Unidos.
David
Mayhew mostró que no existía una diferencia significativa entre la
productividad legislativa bajo condiciones unificadas o divididas. Los
presidentes que enfrentaban un Congreso opositor, usualmente se las arreglaban
para pasar sus proyectos de ley más importantes y en tal sentido, la eficacia
del gobierno no se ponía en entredicho. El déficit como consecuencia de un
gobierno dividido; un Congreso mayoritariamente opositor buscara modificar la política
económica del presidente en los rubros de gasto e impuestos, porque son las
variables que afectan el bolsillo de clientelas electorales especificas y
porque lo que pretende es ganar simpatías de cara a la siguiente elección. La imposibilidad de asociar los gobiernos en minoría
parlamentaria a la parálisis legislativa, debido a que la mayor parte de las
veces, la parálisis ha sido la excepción y no la regla de operación en las
situaciones no unificadas.
Dentro
de los muchos cambios que experimento el Congreso mexicano como reflejo de
nueva pluralidad, los recintos legislativos se convirtieron en autenticas
arenas para la discusión de los asuntos públicos. El congreso mexicano fue acercándose
al modelo de agente clave del proceso político. Estos cambios supusieron un
legislativo extraordinariamente activo, que paso de ser mero testigo de las
decisiones políticas y simple sancionador de las leyes propuestas por el
presidente, a promotor de las demandas ciudadanas, activista de las políticas públicas
y vigilante del Ejecutivo.
En
referencia a la idea del conflicto Ejecutivo-Legislativo, la evidencia sugiere
que el gobierno de no mayoría en realidad mostro un escaso nivel de conflictividad.
A pesar de lo anterior, podemos señalar que se vivieron dos momentos
particularmente difíciles en la relación del presidente con los diputados. El
primero en el caso del FOBAPROA y la renuncia que solicitaron otros diputados
del secretario de Comercio por el asunto del Renave.
Fueron
varios los factores que evitaron el choque entre poderes y que la ausencia de
mayoría se tradujera en parálisis guberna-mental: 1) el poder de veto que el
PRI mantuvo en el Senado; 2) la disciplina de par-tido, presente en todos los
grupos parlamentarios; 3) la dificultad para que una coali-ción opositora
pudiera perdurar; 4) una moderación del presidente sobre cambios a la
legislación; y finalmente 5) el papel que desempeñaron los partidos opositores.
A pesar de que el PRI mantuvo la mayoría en el Senado, fueron muy pocos los casos
de proyectos de ley enviados por los diputados que el Revolucionario
Institu-cional congeló en la Cámara Alta.
Se
ha señalado, aunque los gobiernos divididos en Latinoamérica no son causa para
el derrumbe de la democracia, si existe evidencia para sostener que en países
de reciente democratización, la existencia de coaliciones opositoras hostiles
está directamente asociada con la generación de relaciones altamente
conflictivas entre el presidente y el Congreso, especialmente ahí donde las
oposiciones no han sido minoritarias sino mayoritarias. Los partidos opositores
vapuleados y descabezados por una derrota electoral, sufren un acelerado
proceso de erosión ideológica, deterioro que pronto puede convertirse en factor
de polarización al interior de la organización. Una vez instalada la crisis,
los partidos opositores se radicalizan ante el temor de vaciarse
electoralmente, porque suponen que de esa manera mantendrán su influencia sobre
sus votantes tradicionales. Apuestan por la ortodoxia, bajo la premisa de que
el más fundamentalista tendrá mejores posibilidades de sobrevivir y de que en
el rescate de su pureza ideológica estriba su propia recuperación. A mayor
polarización en una organización política, los riesgos de ruptura se
incrementan, y luego de una fractura, es más probable que los nuevos actores
parlamentarios, pulverizados y aislados, incurran en prácticas desleales que
vulneren la eficacia del gobierno, o eventualmente, se alíen con oposiciones
extraparlamentarias (grupos radicales y terroristas), con el único fin de
desestabilizar al régimen.
Un
gobierno representativo y genuinamente democrático requiere de una oposición
para funcionar. Un gobierno que enfrenta una oposición dividida y debilitada,
es un gobierno al que los errores le salen gratis, porque en la rendición de
cuentas y la fiscalización del Ejecutivo, tareas clave para el buen funcionamiento
de toda democracia, la oposición sencillamente no tendría capacidad para
intervenir. Ése es justamente el escenario al que México nunca más deberá
volver, al de un sistema de partidos con una oposición incapaz de incidir en las
decisiones políticas y silenciosas ante los abusos.
Se
ha dicho que sería conveniente un cambio en el sistema electoral que reforzara
la formula de representación proporcional para volver permanente la existencia
de un presidente sin mayoría y de esta manera obligar al Ejecutivo negociar y
encontrar soluciones de consenso con otras fuerzas políticas.
